【舒立观察】怎样给金融监管框架动手术？

金融监管框架改革再次成为舆论焦点。日前，中共中央关于制定“十三五”规划的建议及习近平总书记对其所作“说明”发布，二者均以大篇幅阐述金融监管改革。习近平提及“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动”，显示改革极为紧迫；他指出，“要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，”在多年坚持的“协调”前加上“统筹”二字，谁来统筹、统筹什么、怎样统筹，格外令人关注。

　　世纪之初形成的“一行三会”金融监管格局，适应了当时金融业发展的需求。但是，分业监管的副作用很快显现，信息碎片化、协调难度大成本高，日渐影响监管有效性。在2007年第三次全国金融工作会议前夕，官学两界即曾建言改变“九龙治水”局面，惜乎未能动“大手术”。近几年，中国金融业发展明显加快，综合经营趋势明显。借助互联网平台，产品结构之杂、交易频率之高、跨境流动之巨、影响范围之广，令人瞠目，而金融风险已此伏彼起。监管重叠和空白并存；各部门规则不一，诱发监管套利；而协调成本高、效率偏低，直接导致监管不足、应对不力，2013年6月的银行间市场“钱荒”和2015年夏天的“股灾”足为惨痛教训。

　　有鉴于此，改革的目的即为实现金融风险监管全覆盖，坚守不发生系统性风险的底线。而此次“十三五”规划建议强调“统筹”，可谓点睛之笔。盖因多年实践证明，缺乏“统筹”的“协调”效果不佳。早在2004年，银监会就牵头建立“三会”监管联席会议制度，中国人民银行、财政部或其他部委均在“可邀请”之列。2008年6月，时任国务院主管领导又主持建立金融旬会制度，意在加强“一行三会”的协调配合。2013年，国务院发文批复，首次明确建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。然而，由于缺乏明确的决策机制和权限，上述协调机制只是信息交流和讨论的平台，无法形成监管合力。难统筹、不协调的现象比比皆是，债券市场政出多门、资产证券化多头推进，便是典型例证。

　　下一步金融监管框架改革中，“统筹什么”已经明确：系统性重要金融机构和金融控股公司需要统筹监管，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等在内的金融基础设施也需要统筹监管；金融业数据的收集统计也需要统筹管理。难点是如何统筹，谁来负责统筹？目前，各方建言的改革方案可归结为两种思路：其一是在现有“一行三会”的监管框架中，赋予央行统筹权限，甚至把其他监管部门纳入央行麾下；其二是在“一行三会”之上新设级别更高的机构来负责统筹。前一思路更符合全球金融危机以来主要经济体改革趋势，而后一思路有叠床架屋之嫌。

　　不过，无论整合现有监管机构还是新设机构，但凡涉及机构改革，就非易事，在现行政治体制和行政体系下，都跳不出机构和官员定级、人财物等资源分配的框框。“一行三会”已是正部级单位，未来改革中，无论是“三会”降为副部级，还是在国务院层面成立新机构，都牵动利益调整。机构改革反而可能为未来功能不协调和利益纠葛埋下伏笔。

　　监管部门的基本职责应该是制定规则，做好宏观审慎和微观审慎监管，防范系统性风险。但是，目前几大金融监管部门均存在着使命不清、目标多元的问题：在某些领域身兼规则制定者与机构业务审批者二职，在特殊时期需兼顾稳增长和防风险等多重目标，实则既难以兼顾又可能引发冲突。解决这些问题，已不是单纯金融监管机构改革所能胜任，而牵涉政府和市场边界如何划分的根本问题，需通过深化改革来确保监管的独立性，并以立法确认。

　　出路在于去除“官本位”理念，完善政府治理，确保监管专业性。金融监管是专业性和技术性极强的领域，“一行三会”也聚集了一批高素质的专业人才，但是，他们均属官员序列，对其产生激励和约束的，不是市场机制，而是政治前途；更棘手的是，金融监管深嵌于现行环环相扣的体制之中，受其羁绊。即便监管部门去除“官本位”，由于国有大型金融机构仍在官员序列，监管起来仍会力不从心。显然，中国金融监管体制所面临的问题，并非通过监管机构的重新洗牌就能解决。金融危机以来，主要经济体均基于经验教训，对金融监管体制实施重大改革，但是，在新兴加转轨的中国，问题无疑要复杂得多。

　　无可回避和延宕，金融监管体制改革将是可见未来的“重头戏”。中国应记取前车之鉴，借鉴国际经验，充分论证各种方案，尽力避免重入误区。在大刀阔斧调整监管机构的同时，还需着力推进组织人事、行政体制等配套改革。新一轮金融监管体制改革不应是“合久必分、分久必合”的简单轮回。

　　（本文为2015年11月16日出版的《财新周刊》第44期社评）

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